گزارشی از مقاله « دانش اداره »

گزارشی از مقاله « دانش اداره »

مقاله‌ای در تأسیس دانش مدیریت عمومی به تفکیک از سیاست

نوشته وودرو ویلسون

ترجمه و تلخیص از دکتر محمدحسین بادامچی؛ دبیر کارگروه علوم انسانی و توسعه اندیشکده مهاجر

اشاره:

اگرچه رشته مدیریت بیش از شصت سال است که وارد ایران شده است و امروز شاخه‌های مختلف آن یکی از محبوب‌ترین رشته‌های تحصیلات تکمیلی محسوب می‌شود، درباره رابطه «اداره و سیاست» که بنیاد تأسیس «علم اداره» است، هیچ سخن قابل‌اعتنایی در زبان فارسی وجود ندارد و دانشکده‌های مدیریت نیز به‌کلی گسسته از اندیشه سیاسی به آموزش و پژوهش خود مشغول‌اند. این در حالی است که به لحاظ تقسیم‌بندی علوم، رشته مدیریت شاخه‌ای از علم سیاست محسوب می‌شود.
محققان و مورخین، از وودرو ویلسون و مقاله «دانش اداره» به‌عنوان آغاز  و تأسیس دانش مدیریت یاد می‌کنند. این مقاله در سال ۱۸۸۷ در نقطه عطفی در حال نگارش است که دولت ایالات‌متحده پس از یک دوره تأسیس قانونی و استقرار سیاسی حالا درصدد اخذ علم مدیریت از دولت پروس است. همان‌طور که ویلسون در این مقاله توضیح می‌دهد پروس (امپراتوری آلمان) دارای یکی از توسعه‌یافته‌ترین و کارآمدترین بوروکراسی‌ها در آن سال‌های نیمه دوم قرن نوزدهم بوده و افکار عمومی آمریکاییان با توجه به تلازم استبداد و بوروکراسی در پادشاهی پروس در مقابل واردکردن این علم از آلمان مقاومت داشته است. در مقابل ویلسون می‌کوشد که با ارائه بازتفسیری از رابطه میان سیاست و مدیریت و درواقع تفکیک بنیادین میان این دو، نحوه هماهنگ کردن سازمان و علم اداره آلمانی با قانون اساسی و نظام سیاسی دموکراتیک و فدرال امریکا را نشان دهد. ازآنجاکه ویلسون ۱۵ سال بعد رئیس دانشگاه پرینستون و ۲۵ سال بعد رئیس‌جمهوری امریکا می‌شود، این مقاله نه یک نوشته صرفاً نظری بلکه یک سند سیاست‌گذارانه تاریخی محسوب می‌شود.
 علاوه بر بازشناسی رابطه میان مدیریت و سیاست که در اندیشه سیاسی و حکمرانی ایران کنونی مغفول است، این مقاله از جهت شناخت چرخش مهم نظام سیاسی‌ ایالات‌متحده از «وضعیت سیاسی-حقوقی» به «سازمان حکمرانی و اداره» بسیار مهم است. از سوی دیگر ایران نیز دقیقاً در همان مقطع تاریخی درگیر همین انتخاب میان «اصلاحات سیاسی» و «تنظیمات اداری» است و هر دو گروه در میان روشنفکران داخل و خارج از حکومت قاجار وجود دارند. جالب اینکه برخلاف مورد امریکا ایران دارای یک تاریخ طولانی دیوان‌سالاری است و علاوه بر مسئله نحوه تطبیق مفاهیم اداری قدیم و جدید در آن مقطع باید درباره واردکردن اصول سیاسی و حقوقی (مشروطیت) هم که سابقه‌ای از آن ندارد، تصمیم بگیرد. درمجموع مطالعه این پرسش را پیش روی ما قرار می‌دهد که نظام حکمرانی کنونی جمهوری اسلامی درباره این مهم‌ترین پرسش یعنی «نحوه ارتباط میان سیاست و مدیریت» چه به لحاظ نظری و چه به لحاظ عملی چه پاسخی ارائه داده است؟آیا حکمرانی عملی ما بر اساس الگوی ویلسونی تفکیک مدیریت از سیاست و اخذ نظامات اداری از کشورهای پیشرفته عمل کرده است؟ آیا تناسبی میان سازمان مدیریتی حاکمیت و اصول و اهداف سیاسی جمهوری اسلامی وجود دارد؟ و اگر چنین است تفکر اخذ و تطبیق مدیریت اروپایی یا آمریکایی با قانون اساسی ایران در کدام نهاد یا مراکز فکری و تصمیم‌گیری طی شده است؟
علاوه بر این به نظر می‌رسد اصل دیدگاه ویلسون درباره تفکیک مدیریت از سیاست، پس از حدود ۱۵۰ سال پیاده‌سازی این اندیشه خود می‌تواند مورد نقد و ارزیابی مجدد قرار گیرد. اینکه نسبت مدیریت به سیاست مانند نسبت چاقو به کاربرِ آن، یا بدن به اراده است، متضمن نوعی تلقی ساده انگارانه از رابطه وسیله و هدف است که از منظر رویکردهای هرمنوتیکی در فلسفه فناوری که این دو را در یک بافت و موقعیت مشترک قرار می‌دهند، به‌شدت محل اشکال می‌باشد. از این منظر وقت آن‌هم رسیده که با توجه به چالش ۱۵۰ ساله سیاست و مدیریت در ایران معاصر و رویکردهای مطالعاتی جدید به بازاندیشی در نسبت سیاست و مدیریت بپردازیم.

***

امریکا هم‌اکنون در حال روی آوردن به علم مدیریت[۱] است و هیچ علم کاربردی مطالعه نمی‌شود مگر اینکه نیازی به آن به وجود آمده باشد و نشانه آن نفوذ تدریجی این رشته در کالج‌های ماست. این درمیان ما امروز بدیهی محسوب می‌شود که جنبش کنونی که اصلاح خدمات اجتماعی[۲] نامیده می‌شود پس از رسیدن به موفقیت‌های اولیه نباید تنها در ارتقاء پرسنل متوقف ماند بلکه سازمان و روش‌های اداره حکمرانی ما باید ارتقاء یابد.  هدف علم مدیریت این است که مشخص کند اولاً چه‌کارهایی را حاکمیت می‌تواند به نحو مناسب و موفقیت‌آمیز انجام دهد و ثانیاً اینکه چگونه می‌تواند همین امور را با حداکثر بهره‌وری و حداقل هزینه اجرا کرد.

قبل از پاسخ به این دو سؤال باید به سه چیز پرداخت:

۱٫      تاریخ علم مدیریت

۲٫      تعیین موضوع-مسئله این علم

۳٫      تعیین روش‌های توسعه این علم و مفاهیم سیاسی اصلی که در این دانش با آن مواجهیم. (ص ۱۹۷)

یک

علم مدیریت آخرین ثمره ۲۲ قرن مطالعات علم سیاست است که در قرنِ ما و در میان نسلِ ما متولد شده است. این پرسش مطرح است که چرا این‌قدر دیر توجه ما به علم مدیریت جلب شد؟ مدیریت بدیهی‌ترین بخش حکومت است؛ آن حکمرانی در عمل است؛ آن اجرایی‌ترین، کارکردی‌ترین و مشهودترین جنبه حکومت است و به‌وضوح قدمت آن به‌اندازه خود حکومت است. بنابراین طبیعی است که انتظار داشته باشیم که حکومت در عمل توجه و کنجکاوی نویسندگان سیاسی را خیلی پیش‌تر از این در تاریخ تفکر روشمند جلب کرده باشد.
 اما این‌چنین نیست. تا قرن حاضر کسی به‌صورت روشمند درباره مدیریت به‌عنوان شاخه‌ای از علم حکمرانی  بحث نکرده است. تاکنون همه نویسندگان سیاسی‌ای که ما آثارشان را می‌خوانیم تنها و تنها درباره «تأسیس حکومت» بحث کرده‌اند: درباره ماهیت دولت، جوهر و اساس سلطه، قدرت عمومی و سلطنت انحصاری، درباره معانی عظیمی که در بطن حکومت نهفته است و غایات متعالی که توسط طبیعت بشری یا آرمان‌های انسانی به‌عنوان هدف حکومت تعریف‌ شده است. مباحث دامنه‌داری که بخش عمده‌ای از نظریات را درگیر کرده به مناقشه میان پادشاهی، دموکراسی، الیگارشی و استبداد می‌پردازد.
در میانه این مجادلات خونین بر سر اصول، مدیریت قادر نبود که برای پیگیری ملاحظات خود آتش‌بس و وقفه‌ای را خواستار شود. پرسش همیشه این بود: چه کسی باید قانون‌گذاری کند و قانون باید چه باشد؟ پرسش‌های دیگری مثل‌اینکه این نظام قانونی خود باید چگونه مدبرانه، منصفانه، سریع و بدون استهلاک و اصطکاک اداره شود، به‌عنوان «جزئیات اجرایی» ای کنار گذاشته می‌شد که کارمندان پس از توافق صاحب‌نظران بر سر اصول می‌توانند به آن بپردازند. (ص ۱۹۸)
این مسائل پیش روی فیلسوفان سیاسی تصادفی یا دلبخواهی نبود، بلکه همان‌طور که هگل می‌گوید روح زمانه بود. مشکل در زمان‌های قدیم به تأسیس حکومت بازمی‌گشت و کمتر درباره اداره آن بود. مسئله تصاحب قدرت بود و کمتر کسی درگیر و نگران آن بود که قدرت را چطور به کار گیرد. حکمرانی هم ساده بود چون جامعه و اقتصاد بسیار ساده بود. اینکه می‌گوییم زمان‌های قدیم تا همین اواخر هم ادامه دارد چون قرن حاضر از جهت دشواری‌های حکومت‌داری از جمیع مساعیِ آن در قرون گذشته روی‌هم‌رفته فراتر رفته است.
امروز مباحثات اصولی درباره قانون اساسی و نظام سیاسی به نتیجه رسیده است و حالا نوبت به مسائل عاجل و لحظه عملی پرسش‌های مدیریتی رسیده است. امروز اداره‌ی یک نظام سیاسی دشوارتر از ایجاد آن شده است. (ص ۲۰۰) «ایده دولت باطن مدیریت است.»[3] اکنون وظایف دولت بسیار گسترده شده است و نیاز به دانش مدیریت وجود دارد.
اما علم مدیریت متعلق به ما نیست. فضای مسموم حکومت شهری، رازهای آشفته مدیریت دولتی، درهم‌ریختگی، عافیت‌طلبی و فساد دستگاه اداری واشنگتن مانع از آن می‌شود که باور کنیم که مفاهیم شفافی که مدیریتِ خوب را می‌سازد در ایالات‌متحده جریان دارند. نه نویسندگان آمریکایی نقش چندانی در رشد این دانش نداشتند بلکه صاحب‌نظران مدیریت در اصل اروپایی (به‌ویژه فرانسوی و آلمانی) اند و به همین دلیل در همه بخش‌ها با نیازهای یک دولت بسته و متمرکز منطبق شده است. بنابراین علم مدیریت برای اینکه به نیازهای ما پاسخ دهد باید متناسب با یک دولت پیچیده، چندوجهی و کاملاً تمرکز گریز اخذ شود. ما اگر می‌خواهیم علم مدیریت را به کار بندیم باید آن را آمریکایی کنیم و این تنها در زبان و صورت نیست بلکه به نحو رادیکالی در تفکر، اصول و اهداف است. او باید قبلاً قانون و نظام سیاسی ما را بیاموزد، باید تبِ بیمارگونه بوروکراسی را از رگ‌های خود بیرون کند، باید هوای آزاد آمریکایی بیشتری را تنفس کند. (ص ۲۰۲)

بررسی این سؤال که چرا علم مدیریت در کشورهای اروپایی دارای سابقه حکومت سلطنتی رشد کرده است و نه در انگلیس و امریکا که حکومت نمایندگی عمومی را بر عهده دارد، بی‌شک دولایه دارد: اول اینکه در اروپا چون حاکمیت مستقل از رضایت عمومی بود، فضای حکمرانی بیشتری وجود داشت. دوم اینکه تمایل به حفظ قدرت و حکومت و باقی نگه‌داشتن سلطنت، پادشاهان و دربار را به ‌به‌کارگیری شیوه‌های حکمرانیِ کم آزارتر متمایل می‌کرد. درواقع کشورهای قاره‌ای برخلاف انگلیس که در مقابل تغییرات مقاومت نکرده بود و با اندکی اصلاحات در قانون اساسی از یک نظام آریستوکراتیک اشرافی به یک قدرت دموکراتیک تبدیل‌شده بود و به‌جای مقابله با انقلاب آن را  در مسیر صلح‌آمیزی قرار داده بود، (ص ۲۰۲) حکومت‌های اروپایی زمان زیادی در مقابل تغییرات ایستادند و وقوع انقلاب‌هایی علیه حکومت مطلقه‌شان محتمل بود. بنابراین آن‌ها تصمیم گرفتند که سازوکارهایشان را برای از میان بردن اصطکاک‌ها و کاهش خشم و نارضایتی مردم بهبود دهند و خدمات اجتماعی را برای تأمین احتیاجات تمام طبقات زیر فشار کارخانه‌ها پدیدآورند. آن‌ها درنهایت به مردم‌نهادها و نمایندگی‌هایی اعطا کردند، اما حتی پس از آن‌هم حاضر به ترکِ رویه استبدادیِ و پدرمآبانه خود نشدند. آن‌ها تصمیم گرفتند که به‌اندازه کافی کارآمد، سهل‌الوصول، شفاف، مهربان و قوی باشند تا مردم با آن‌ها کنار بیایند، مورد اعتراض، سؤال و سوءظن واقع نشوند. (ص ۲۰۳)
این با شرایط این‌سوی اقیانوس کاملاً متفاوت بود. با توجه به درآمدهای بالا و شغل آماده برای همه در امریکا و قواعد لیبرال حکمرانی و مهارت‌های بالا در سیاست عملی مدت‌زمان زیادی ما نیاز فوری به برنامه‌ها و شیوه‌های مدیریتی احساس نمی‌کردیم. حکومت ما به‌تدریج که رشد می‌کرد قوی‌تر می‌شد اما مهارت‌ها و طرز کار آن ‌همچنان ابتدایی بود. اگرچه امتیاز ما نسبت به کشورهای اروپایی در سلامت و سهولت توسعه سیاسی-حقوقی-نهادی مان بود اما حالا زمان برنامه‌ریزی‌های مدیریتی دقیق‌تری فرارسیده است. (ص ۲۰۳)
توسعه سیاسی-نهادی کشورها را می‌توان به سه دوره تقسیم کرد: اول دوره حکام مطلقه است و سیستم‌های مدیریتی که بر سلطنت استبدادی منطبق شده است؛ دوم مربوط به زمانی است که قوانین اساسی و نظام‌های سیاسی برای پرهیز از استبداد ساختار می‌یابند تا جانشینِ کنترل مردم شوند و البته در این دوره دوم مدیریت به خاطر این نگرانی‌های متعالی‌تر مغفول واقع می‌شود. و سوم مربوط به دوره ایست که مردمِ حاکم تصمیم به توسعه مدیریت تحتِ این قانون اساسی و نظام سیاسی جدید می‌گیرند که آن‌ها را به قدرت رسانده است. (ص ۲۰۴) حاکمان در این دوره سوم هم مطلقه هستند اما به این بصیرت دست‌یافته‌اند که حکمرانان، تنها خادمانِ فرمانبران (مردم)اند. در این دولت‌ها مدیریت به شکلی سازماندهی می‌شود که در خدمت مصلحت عامه باشد، باهمان سادگی و تأثیرگذاری که مدیریتِ تحت یک امرِ واحد عمل کند.
مثال موفق دوره اول پروس است که سیستم مدیریتی تحسین‌برانگیز آن در دوران پادشاهی فردریک کبیر و فردریک ویلیام سوم به وجود آمد. فرانسه‌ی پس از انقلاب مثالی از دوره دوم است که در مسیر متوقف کردن سلطنت مطلقه قدم گذاشت اما نتوانست کامل آن را در هم بشکند: ناپلئون بر شاهان فرانسه پیروز شد تا حکومتی به‌مراتب نامحدودتر و خودکامه‌تر از پادشاهان را تجربه کند. بنابراین سیستم مدیریتی ناپلئون دومین مثال از دوره اول توسعه سیاسی و رشد مدیریت ذیل یک سلطان خودکامه محسوب می‌شود.
  مثال عمده دوره دوم انگلیس و کشور خود ماست. در انگلیس پارلمان عملاً بر جای پادشاه نشسته و مباحثات بر سر اصول سیاسی پایانی ندارد. انگلیس به قیمت غفلت از روش‌های اجرایی اداری، مطالعات خود را بر هنر مهار و مشروطیت حکومت به‌جای اقتداربخشی به آن متمرکز کرد. برای انگلیسی‌ها مهم‌تر است که حکومت عادلانه و معتدل باشد تا اینکه منظم، کارآمد و مؤثر باشد. تاریخ سیاسی انگلیس و امریکا تاریخِ نه توسعه مدیریتی بلکه نظارت قانونی بوده است؛ نه پیشرفت در سازمان‌های اداری بلکه ارتقاء در قانون‌گذاری و نقد سیاسی. اما حالا آن دوران به پایان رسیده و ما وارد دوره جدیدی شده‌ایم که برای حکمرانی نیاز مبرم به علوم مدیریتی داریم. (ص ۲۰۶)
البته که دوره سیاسی انگلیس و امریکا بر وضعیت کشورهای اروپایی ترجیح دارد. ما میل نداریم که تاریخ پروسی داشته باشیم تا به مدیریت پروسی دست یابیم؛ و اینکه سیستم مخصوص مدیریتی پروس تقریباً ما را خفه خواهد کرد. بهتر این است که بی‌مهارت و آزادباشیم تا اینکه کارآمد و سیستماتیک باشیم. بااین‌حال کسی منکر این نخواهد بود که بهتر آن است که هم‌زمان در روح آزادباشیم و در عمل ماهر و کارآمد. سازماندهی مدیریت برای دموکراسی دشوارتر از نظامات سلطنتی است. موفقیت‌های سیاسی گذشته که امتیاز ماست، مارا هراسان می‌کند. (ص ۲۰۷)

دو)

رشته مدیریت یک‌رشته عملی است که از مباحثات تندوتیز سیاسی و مطالعات حقوقی قانون دوری می‌جوید. مدیریت همان‌قدر بخشی از زندگی سیاسی است که حسابداری بخشی از حیات اجتماعی یا مکانیسم ماشین‌ها بخشی از یک محصول تولیدی است. بااین‌حال مدیریت همواره از جزئیات تکنیکی فراروی پیدا می‌کند، چراکه به لحاظ اصول خود با آخرین دست آورده‌ای خرد سیاسی در ارتباط است. (ص ۲۱۰) هدف مدیریت نجات امور اجرایی از هزینه‌ها و سردرگمی‌های سعی و خطا و استوار ساختن اجرا بر اصول ثابت است.
 اجازه دهید کمی این را بیشتر بسط دهم. موضوع بسیار مهم که خوشبختانه از سوی بازسازی‌کنندگان نظام اداری و خدمات اجتماعی ما مورد تأکید قرارگرفته این است که «مدیریت خارج از حوزه سیاست قرار دارد». پرسش‌های مدیریتی پرسش‌های سیاسی نیستند. اگرچه سیاست وظایف مدیریت را تعیین می‌کند، درگیر اجرا و ادارات آن‌ها نیست. این تفکیک بسیار بنیادین و مهم است. نویسندگان مشهور آلمانی هم بر این تکیه داشته‌اند. مثلاً بلونتشلی[۴] تأکید دارد که مدیریت را باید از سیاست و قانون (حقوق) جدا کرد. او معتقد است که «سیاست به آن بخش از فعالیت‌های حاکمیتی مربوط است که بزرگ و جهان‌شمول هستند و در مقابل مدیریت آن فعالیت‌های حکومتی است که به امور کوچک و منفرد مربوط است.» «بنابراین سیاست حوزه خاص سیاستمداران[۵] است و مدیریت حوزه خاص کارمندان فنی[۶]» (ص ۲۱۰) بااینکه سیاستگذاری[۷] بدون کمک مدیریت هیچ است، مدیریت را نباید همان سیاست دانست.» (ص ۲۱۱)
برای فهم این تمایز نیازی به ارجاع به آلمانی‌ها نیست. خوشبختانه این تفکیک امروز بدیهی و بی‌نیاز به جدل است. بااین‌حال جنبه دیگری از این تمایز هست که هنوز نیاز به تأمل دارد. منظورم تفاوت میان پرسش‌های قانونی و پرسش‌های مدیریتی است. میان آن تنظیمات حکومتی که برای اصول قانونی و حقوقی ضروری است و آن امور خالصاً ابزاری که به‌صورت تسهیلات هوشمندانه‌ای برای رسیدن به اهداف احیاناً متغیر به کار گرفته می‌شوند.
ازآنجاکه مدیریت بی‌هویت و بی‌نام به اکثر کشورها می‌رود امروزه با انواع «اداره سیاسی» و انواع سیستم‌های سیاسی و قانونی درآمیخته است. شاید همین آسان درآمیختن است که این نوع تعابیر نایبور[۸]ی را پدید آورده است: «آزادی، به نحو غیرقابل قیاسی به مدیریت وابسته است تا به نظام سیاسی». در نظر اول این عبارت به میزان خوبی درست به نظر می‌آید. آشکارا آسانی در تجربه عملیِ آزادی بیش از تضمین‌های حقوقی به شیوه‌های مدیریتی بستگی دارد؛ هرچند نظام سیاسی به‌تنهایی هم وجود آزادی را تضمین کرده باشد. اما آیا این واقعاً صحیح است؟ (ص ۲۱۱) آیا در عملکرد سریع، پرقدرت، راحت و کارآمدِ دست‌ها و پاهای یک برده آزادی وجود دارد؟ اصولی که مرد بر اساس آن زندگی می‌کند یا قانونی که بر پایه آن می‌زید، روح اصلی آزادی یا بردگی را تشکیل می‌دهد. وابستگی و انقیادی که نیازی به زنجیر ندارد و می‌تواند توسط هر دستگاه کارآمد، محتاط و پدرسالارانه ای اعمال شود آزادی نیست. آزادی نمی‌تواند بدون اصول سیاسی و حقوقی زنده بماند. هیچ مدیریتی هرچقدر هم که عالی و آزادانه اعمال شود، اگر تحت حاکمیتی غیرآزاد کار کند، نمی‌تواند چیزی بیش از آزادی تقلیدی ضعیفی به افراد ارائه کند. (ص ۲۱۲)
یک تعریف خوب از مدیریت باید بتواند مانع آمیختگی آن باسیاست شود. مدیریت عمومی یعنی اجرای جزئی و سیستماتیک قانون عمومی. هر نوع پیاده کردن خاص قانون عام بخشی از کار مدیریت است. این تمایزی میان اعمال ارادی و عکس‌العمل‌های غیرارادی نیست چراکه مدیر باید بتواند اراده خود را در انتخاب میان وسایل به کار گیرد. او نباید یک ابزار منفعل باشد. تمایز میان نقشه‌های کلان و وسایل جزئی است. (ص ۲۱۲)
یک نقطه هست که البته مطالعات مدیریت را به‌به زمین قانونی-حقوقی یا حداقل چیزی نزدیک به آن متصل می‌کند. مطالعات مدیریت به لحاظ فلسفی توزیع مناسب قدرت مشروع مرتبط است: این مسئله که بهترین نحوه توزیع اقتدار بدون آنکه تضعیف شود و مسئولیت‌ها بدون آنکه نادیده گرفته شود چیست. بدیهی است که  این مسئله توزیع قدرت وقتی به سطوح بالا و کارکردهای اصلی حاکمیت مربوط می‌شود موضوعی مربوط به قانون اساسی و نظام سیاسی است.
تمرکز قدرت فی‌نفسه خطرناک نیست، بلکه تنها زمانی خطرناک است که مسئولیت‌ناپذیر باشد. برعکس اگر قدرت پخش شود، ضعیف و مبهم می‌شود و اگر ضعیف شود مسئولیت‌ناپذیر می‌شود. ( ص ۲۱۳) بنابراین قدرت باید در رأس سازمان متمرکز و در معرض نظارت همگان قرار گیرد.
 در اینجا یک پرسش اساسی وجود دارد: افکار عمومی باید چه نقشی را در هدایت مدیریت ایفا کنند؟ این مسئله البته در کشورهایی که افکار عمومی هنوز خوی فرمانبرانه دارد و مطیع مسیری است که برای او در نظر گرفته‌اند، چندان مطرح نیست اما در کشوری مثل امریکا که افکار عمومی بیداری دارد که عزم به دست گرفتن سرنوشت خویش را دارند حائز اهمیت است. تأسف‌بار است که یک پروفسور علوم سیاسی در آلمان باید یک کتاب کامل بنویسد تا به ملت خویش بگوید «لطفاً درباره امور ملّی خود نظر داشته باشید». اما انتظار آن است که ملتی که این‌چنین نجیب و سربه‌زیر باشد، در آموختن اینکه درباره چه چیزهایی حق اظهارنظر ندارد منقاد و مطیع باشد. شاید این ملت در فرمانبری چندان تندوتیز نباشد ولی قطعاً اهل مداخله هم نیست. چنین مردمی تسلیم به آن است که دستور بگیرد تا اینکه دستور بدهد. در چنین ملتی آموزش سیاسی بر عمل سیاسی تقدم دارد. (ص ۲۱۵)
امروزه در کشور ما جنبش قابل‌تحسینی علیه آموزش سیاسی جهانی به وجود آمده است. به‌زودی هیچ دانشگاه معتبری بدون یک کرسی عالی علوم سیاسی نمی‌تواند به کار خود ادامه دهد. اما آموزشی که از این جهت‌گیری پدید می‌آید برد محدودی دارد. می‌تواند انتقادهای روشنفکرانه از حاکمیت را چند برابر کند ولی هیچ بدنه‌ای از مدیران را پرورش نخواهد داد. می‌تواند برای فهم توسعه سیاسی و قانونی حاکمیت، جای پاهای محکمی بیابد ولی لزوماً نیاز حکومت به کارشناسان ماهری که هدایتش کنند را تأمین نخواهد کرد. این آموزشی است که شاید حقوقدانانی پرورش دهد اما کارمندان و مدیران اجرایی تحویل ما نمی‌دهد. اگر ما درصدد ارتقاء افکار عمومی به‌عنوان موتور محرک حکومت هستیم، باید کارمندان بهتری بسازیم که به‌منزله مکانیسم حکومت‌اند. قرار دادن سوخت جدید در کوره مستلزم تغییر همه سیستم در حال کار نیست. ما در مقطعی هستیم که به خدمات عمومی و اداری که به شیوه تکنیکال آموزش داده شده باشند،[۹] نیاز مبرم داریم. (ص ۲۱۶)
 من خوب می‌دانم که چنین نوعی از دانش و آموزش به پدید آمدن طبقه‌ای از کارشناسان خودبسنده می‌انجامد که از مردم ترقی‌خواه و روح آزادی‌جویانه آن‌ها جدا افتاده‌اند. مردانی که نوعی کارمندوارگی[۱۰] متعصبانه و بسته را نمایندگی می‌کنند. قطعاً وجود چنین طبقه‌ای از کارشناسان می‌تواند در ایالات‌متحده مخرّب و بسیار مورد تنفّر باشد. اما در مقابل ترس از خلق این طبقه از کارشناسان سلطه‌گر بسته و نا آزادیخواه، من می‌خواهم بگویم که در صورت وجود یک اصل می‌توان از مدیریت دفاع کرد. آن اصل این است که «مدیریت در ایالات‌متحده در تمام نقاط باید حساس به افکار عمومی ‌باشد» یعنی درهرصورت ما به گروهی از مدیران که پایبند «امرِ خوب» باشند نیازمندیم. سؤال پیش می‌آید که ساختن امر خوب یعنی چه؟ یعنی پایبندی تام به سیاست حکومتی که از آن تبعیت می‌کنند. این سیاستگذاری[۱۱] (به‌عنوان چیزی فوقِ مدیریت) است که فراسوی کارمندوارگی است و آن را به امر خوب متصل می‌کند. این یعنی ساختن سیاستمدارانی[۱۲] که حساسیتشان نسبت به افکار عمومی مستقیم و اجتناب‌ناپذیر است. (ص ۲۱۶)
ما به‌جایی «بوروکراسی» می‌گوییم که به‌کلی از زندگی سیاسی معمول مردم تهی شده باشد. یعنی محرک‌ها، اهداف، سیاست‌ها، استانداردها (غیرسیاسی) و بوروکراتیک باشند. (ص ۲۱۷) ایدئال برای ما آن نظام اداری است که خوب و دقیق و کارآمد کار کند و با افکار عمومی از طریق انتخابات، کمیته‌های عمومی ثابت برای اتصال به خواسته‌های عمومی و روح طبقات اجتماعی مرتبط باشد.

سه)

پس از پرداختن به موضوع و هدف دانش مدیریت به روش آن می‌پردازیم. حکمرانی عموماً دانشی عملی بوده و به مطالعه نینجامیده است. بدون مطالعات تطبیقی حکومت ما نمی‌توانیم از بدفهمی و خلط اختلافات اساسی بین مدیریت در یک رژیم دموکراتیک و یک رژیم غیر دموکراتیک رهایی یابیم. بعد از چنین مطالعاتی است که می‌توانیم به دموکراسی آن‌طور که بایدوشاید افتخار کنیم. دموکراسی‌ای که با بحث درباره همه پرسش‌های ضروریِ افکار عمومی، تصمیم نهایی را اتخاذ می‌کند؛ ساختارهای لازم برای سیاستگذاری مطابق اراده عمومی را تأسیس می‌کند. اما این نظام اداری در یک اصل اساسی با باقی حکومت‌ها مشترک است: تا جایی که به کارکرد مدیریت توجه داریم، ساختار مدیریتی همه حکومت‌ها یکسان است. ازآنجاکه همه می‌خواهند بهره‌ور و کارآمد باشند، باید شباهت ساختاری زیادی باهمدیگر داشته باشند. یک انسان آزاد همان اندام‌ها، اعضا و جوارح را دارد که یک برده دارد، هرچند انگیزه‌ها، خدمات و قوت آن‌ها ممکن است فرق داشته باشد. پادشاهی و دموکراسی اگرچه در بسیاری زمینه‌ها تفاوت اساسی باهم دارند، در واقعیت مسائل مشترکی دارند که باعث اشتراک آن‌ها در این زمینه می‌شود. (ص ۲۱۸)
ازآنجاکه امروزه در کشورهایی مانند کشور ما سوءاستفاده از قدرت به‌طور بی‌سابقه‌ای عمیقاً توسط افکار عمومی آگاه، هوشیار، حساسی و مستقلی مهار شده است، تأکید بر تشابه میان انواع حکومت‌ها از این جنبه (اداری) خطری ندارد. تصور حکومت یک شخص بر امریکا (پادشاهی) به‌اندازه پرستش زئوس توسط یک ملت در زمانه حاضر دور از ذهن است.
اما آیا این اشتراک در مقاصد و ساختارها به این معناست که می‌توانیم الگوهای خارجی را در نظام اداری خود اخذ کنیم؟ هرکس که مدعی تلاش در جهت انتقال سیستم‌های خارجی به داخل باشد قطعاً کورکورانه در مسیر انحراف می‌راند. این غیرممکن است: به‌سادگی باید گفت که آن‌ها در خاک ما نمی‌رویند. اما چرا ما نباید از چنین بخش‌هایی از مهارت‌های بیگانگان آن‌طور که می‌خواهیم استفاده کنیم اگر آن‌ها درهرحال کارآمدند؟ ما در معرض خطر به‌کارگیری آن‌ها به شیوه فرنگی‌ها نیستیم. ما برنج را اخذ کردیم اما آن را با چوب نمی‌خوریم. ما کل ادبیات سیاسی‌مان را از انگلیس گرفتیم اما کلمات «پادشاه» و «لرد» را بیرون نگه داشتیم. به‌جز شیوه عملکرد حاکمیت فدرال در برابر افراد و برخی از کارکردهای دادگاه عالی فدرال کدام بخش‌ها را ما خودمان ایجاد کرده‌ایم؟ (ص ۲۱۹)
ما می‌توانیم علم مدیریت را با اطمینان خاطر و سود بسیار اخذ کنیم اگر تفاوت‌های موقعیتی بنیادی را بتوانیم به اصولشان بازگردانیم. ما باید آن را متناسب با قانون و نظام سیاسی‌مان تطبیق دهیم و این کار را از طریق نقادی و دفع اضافات خارجی آن انجام دهیم. (ص ۲۱۹)
باید توجه کرد که تفکیک میان «مدیریت و سیاست» است که شیوه مطالعه تطبیقی در حوزه مدیریت را امن و بی‌خطر می‌کند. وقتی ما سیستم اداری فرانسه و آلمان را مطالعه می‌کنیم و درعین‌حال می‌دانیم که در جستجوی «اصول سیاسی» نیستیم، نیازی نداریم که به دلایل سیاسی یا حقوقی‌ای که فرانسوی‌ها یا آلمانی‌ها برای اعمال ما توضیح می‌دهند توجه کنیم. وقتی من قاتلی را می‌بینم که چاقویش را به‌خوبی تیز می‌کند، می‌توانم نحوه تیز کردن چاقو را از او یاد بگیرم بدون آنکه انگیزه احتمالی او در قتل را بگیرم. و همین‌طور وقتی پادشاهی مرتجع را می‌یابم که یک دیوان‌سالاری عمومی را به‌خوبی اداره می‌کند، می‌توانم کارش را بدون آنکه ذره‌ای در افکار جمهوری خواهانه ام تردید کنم فرابگیرم. او می‌تواند به شاه خود خدمت کند، من هم به خدمت به مردمم ادامه می‌دهم. اما من هم مثل او می‌خواهم به حکومتم خدمت کنم. با در نظر گرفتن این تفکیک، -اگر ما مدیریت را به‌عنوان شیوه‌ای برای قرار دادن سیاست خودمان در شیوه‌های مناسب، به‌عنوان وسیله‌ای که با آن، آنچه از منظر دموکراتیک سیاست نامیده می‌شود، در پیش‌گرفته می‌شود- است که ما در زمین صافی قرار می‌گیریم و می‌توانیم بدون خطا از سیستم‌های خارجی بیاموزیم. این‌چنین ما می‌توانیم آناتومی حکومت‌های بیگانه را بررسی کنیم، بی‌آنکه از ابتلا به بیماری‌های آن‌ها بیم داشته باشیم.
سیاست خاص خودمان باید سنگ بنای همه نظریات قرار گیرد. اصولی که علم مدیریت در امریکا بر آن بنا می‌شود باید اصولی باشد که سیاستگذاری دموکراتیک را کاملاً در بطن خود داشته باشد. و برای تناسب یافتن با عادات آمریکایی، تمام نظریات عمومی باید رضایت افکار عمومی را در نظر داشته باشد. بنابراین نظریات انتزاعی باید تا زمان تست شدن در اجرا به تعویق بیفتند. تنظیمات مفیدِ همسو با عادات آمریکایی باید بی‌وقفه و بی‌توجه به محاسبات علمی ترجیح یابند. در یک‌کلام مردان سیاست عملی باید جلودار صاحب‌نظران تئوریک باشند. کارشناس جهان‌وطنی که از «چه‌کارهایی باید کرد» ها آگاه‌اند باید توسط آمریکاییانی که از «چگونه باید انجام داد» ها اطلاع دارند راهبری شوند.[۱۳] وظیفه ما فراهم آوردن بهترین زندگی ممکن برای یک نظام فدرال است. کار سنگینی که نیاز به‌بهترین مغزهای ما دارد. (ص ۲۲۱)
همکار کردن حکومت‌های خودمختار محلی با حکومت فدرال مفهوم جدیدی است و آن را نباید با سازمان امپراتوری-ایالتی آلمان مقایسه کرد. حکومت‌های محلی آلمان به‌واقع خودمختار نبودند. وظیفه بوروکرات در آلمان ربطی به حس همبستگی جمعی، یا تلاش برای کسب مقبولیت و رضایت عمومی نداشت. او خادم عموم نیست بلکه خادم یک ارباب مسئولیت‌ناپذیر است. مسئله ما این است که چگونه باید نظام اداری‌مان را سامان دهیم که کارمند نه‌تنها به اقتدار بالاسری خود بلکه به عموم و جامعه پاسخگو باشد؟ اگر ما به این پرسش پاسخ دهیم بار دیگر اداره جهان را در دست خواهیم گرفت. اینکه همچون بریتانیا کنفدراسیونی از بخش‌هایی از امپراتوری‌ها و درنهایت ایالاتی بزرگ فراهم آوریم. که به‌جای تمرکز قدرت آن را در مراکز متکثری داخل یک واحد پخش‌کنیم. این گرایشی داخل حاکمیت امریکاست که همچون اصول لیبرالیسم مدنی می‌تواند برابری و اطاعت افتخارآمیزی را برای حکومت‌های پیگیر منافع معمول خود پدید آورد.
اگر مطالعات تطبیقی شیوه‌ها و روش‌های حکمرانی و اداره بتواند ما را یاری کند که سلامت و کارآمدی نظامات اداری بیگانه را با پذیرش قواعد نقد دموکراتیک و عمومی ما درآمیزد، این علم خارجی مفتخر خواهد بود که در میان بهترین رشته‌های علوم سیاسی ما قرار گیرد.

 

 

 


[۱] Science of Administration

 

 

[۲] civil service reform

 

 

[۳] The idea of state is the conscience of administration.

 

 

[۴] Bluntschli

 

 

[۵] Statesman

 

 

[۶] Technical oficial

 

 

[۷] policy

 

 

[۸] Niebuhr

 

 

[۹]  A Technically schooled civil secvice

 

 

[۱۰] officialism

 

 

[۱۱] Policy

 

 

[۱۲] Statesman

 

 

[۱۳] The cosmopolitan what-to-do must always be commanded by the american how-to-do it

 

 

متن شما